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Note politique

Différenciation : mettre les colonies israéliennes hors jeu

12 novembre 2019

Le terme de différenciation qualifie les mesures prises par les États qui, en application de la résolution 2334 du Conseil de Sécurité des Nations Unies (2016), visent à exclure les entités et les activités liées aux colonies israéliennes de leurs relations bilatérales avec Israël. Ces mesures sont avant tout guidées par une obligation qu’ont les États de ne pas reconnaître et de ne pas prêter aide ou assistance à des violations du droit international commises par un autre État. Le CNCD-11.11.11 demande à la Belgique et à l’Union européenne d’approfondir la politique de différenciation, notamment en adoptant une loi interdisant l’importation et la commercialisation des produits et des services provenant des colonies.

Différenciation : mettre les colonies israéliennes hors jeu

UN OUTIL POUR LUTTER CONTRE L’ANNEXION DU TERRITOIRE PALESTINIEN

La colonisation israélienne du territoire palestinien est illégale. Elle représente un crime de guerre, selon l’article 8 du Statut de Rome de la Cour Pénale Internationale, et viole l’article 49 de la IVe Convention de Genève. Elle est également considérée comme une violation du droit du peuple palestinien à l’autodétermination [1]. Elle empêche en outre tout développement économique palestinien et est la source de nombreuses violations des droits humains [2]. La colonisation israélienne est fermement condamnée par l’Union européenne (UE) et ses États membres. En décembre 2016, le Conseil de Sécurité a adopté la résolution 2334 rappelant le caractère illégal des colonies israéliennes et demandant à tous les États de « faire une distinction, dans leurs échanges en la matière, entre le territoire de l’État d’Israël et les territoires occupés depuis 1967 ». Cette résolution reste à ce jour pas ou très peu appliquée.

Depuis l’arrivée de Donald Trump à la Maison Blanche en 2017, l’expansion de la construction dans les colonies israéliennes ainsi que certains développements juridiques en Israël ont conduit de nombreux acteurs, dont le secrétaire général de l’ONU [3], à qualifier l’occupation et la colonisation israélienne de réelle annexion du territoire palestinien. Lors de la dernière campagne électorale en Israël, autant le Premier ministre sortant, Benjamin Netanyahou, que son rival, Benny Gantz, ont annoncé vouloir annexer de grandes parties de la Cisjordanie [4]. La politique de différenciation, qui vise à exclure les entités et les activités liées aux colonies israéliennes de leurs relations bilatérales avec Israël, reste à ce jour le meilleur outil dont disposent l’UE et ses États membres pour faire respecter le droit international et endiguer ces développements sur le terrain.

LES MESURES PRISES AU NIVEAU EUROPÉEN

Depuis 2005, l’UE veillait à ce que les tarifs préférentiels découlant de l’Accord d’Association signé avec Israël (entrée en vigueur en 2000) ne puissent bénéficier aux produits des colonies [5]. Cette position avait été confirmée par l’arrêt Brita de la Cour de Justice de l’UE [6]. Malheureusement, l’accord technique trouvé en 2005 entre l’UE et Israël reste très compliqué à appliquer, ce qui permet encore à de nombreux produits des colonies de bénéficier de tarifs douaniers préférentiels pour accéder au marché européen [7].

L’affirmation d’une politique de différenciation européenne date de décembre 2012. Le Conseil des Affaires étrangères de l’UE soulignait alors dans ses conclusions que « tous les accords entre l’État d’Israël et l’UE doivent indiquer de manière claire et explicite leur inapplicabilité aux territoires occupés par Israël en 1967, soit les Hauteurs du Golan, la Cisjordanie incluant Jérusalem-Est et la bande de Gaza » [8].

Suite à ces conclusions, des mesures de différenciation ont été prises par l’UE.

  • Le 19 juillet 2013, l’UE a publié les Lignes directrices visant à exclure les colonies israéliennes des financements européens [9]. Ces lignes directrices ont principalement été appliquées au programme cadre européen de financement de la recherche Horizon 2020 (2014-2020).
  • Le 12 novembre 2015, la Commission européenne a émis une Communication interprétative sur l’étiquetage d’origine des produits issus des colonies israéliennes [10]. La Commission européenne y rappelait le droit de l’UE en matière de protection des consommateurs, précisant que des produits issus des colonies ne peuvent en aucun cas être étiquetés « made in Israel », l’étiquetage devant mentionner d’une manière ou d’une autre qu’ils proviennent d’une « colonie ».

LA BELGIQUE ÉTAIT PIONNIÈRE

Durant l’été 2014 déjà, la Belgique émettait un Avis aux détaillants sur l’étiquetage des produits des colonies. Avec la Grande-Bretagne et le Danemark, elle est un des seuls États membres à avoir avancé sur le sujet avant l’Union européenne [11]. Mais le système de contrôle de l’étiquetage d’origine des produits des colonies reste encore aujourd’hui dysfonctionnel, n’étant activé que sur base de signalements par les consommateurs [12].

En juillet 2014, quinze États membres de l’UE dont la Belgique ont également publié des Messages communs visant à sensibiliser les entreprises et les citoyens par rapport à leur participation à des activités économiques et financières dans les colonies israéliennes [13].

La politique belge de différenciation a par la suite été reprise dans la résolution sur l’appui de la Belgique à une relance du processus de paix au Proche-Orient du 24 novembre 2016 [14], soutenue par la majorité et une partie de l’opposition. Il est demandé au gouvernement « d’encourager sur le plan européen et sur le plan bilatéral l’approfondissement de la politique de différenciation entre les colonies israéliennes et Israël pour sauvegarder la solution à deux États ; de veiller au fait que les colonies israéliennes ne bénéficient pas des relations bilatérales entre l’UE et Israël ». Durant la dernière législature (2014-2019), le ministre des Affaires étrangères Didier Reynders a plus d’une fois rappelé que telle était la position de la Belgique.

La Belgique a également soutenu publiquement la Base de données des Nations Unies sur les entreprises impliquées dans les colonies [15]. Les banques et les entreprises privées fournissent en effet la base financière pour la construction, l’entretien et l’expansion des colonies israéliennes. La Base de données des Nations Unies représenterait un outil permettant d’encourager ces acteurs à se retirer de l’économie de la colonisation. Malgré une publication initialement prévue en mars 2017, cette base de données n’a pas encore été publiée par le Haut-Commissariat aux droits de l’Homme qui en a pourtant le mandat [16].

Enfin, malgré tous ces efforts déployés par la Belgique, une récente étude [17] publiée par le think tank paneuropéen European Center for Foreign Relations (ECFR) montre que la plupart des accords bilatéraux qui lient la Belgique à Israël ne contiennent pas encore de clause de territorialité excluant les colonies israéliennes et celles et ceux qui y résident du bénéfice de ces accords. Par exemple, l’accord conclu en 2014 sur la portabilité des droits en matière de sécurité sociale entre Israël et la Belgique [18] peut aujourd’hui encore bénéficier à des belges ou binationaux résidant dans les colonies israéliennes.

AU-DELÀ DE L’ÉTIQUETAGE, ALLER VERS UNE INTERDICTION

Le droit européen exclut donc d’une part les produits des colonies des bénéfices douaniers de l’Accord d’Association UE-Israël et impose d’autre part l’application par les États membres d’un étiquetage d’origine adéquat. Ces mesures restent malheureusement très imparfaitement appliquées, puisqu’il est très difficile d’identifier ces produits sans la collaboration des autorités israéliennes [19].

Par ailleurs, ces mesures sont insuffisantes au regard des exigences du droit international. Elles satisfont à l’obligation de non-reconnaissance, mais non à l’obligation de non-assistance à la colonisation israélienne qui impose l’interdiction pure et simple de l’importation et de la commercialisation de ces produits [20]. Le Parlement irlandais s’est récemment saisi de la question et s’apprête à voter une proposition de loi régulant l’importation et l’exportation des produits et services provenant de territoires occupés [21]. Cet exemple pourrait inspirer la Belgique, ainsi que d’autres États membres de l’UE.


RECOMMANDATIONS

Le CNCD-11.11.11 demande à la Belgique et à l’UE d’approfondir la politique de différenciation en application de la résolution 2334 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, et notamment :

AU NIVEAU BELGE

  • Adopter une loi interdisant l’importation et la commercialisation des produits et des services provenant des colonies, à l’instar de l’Irlande, et encourager d’autres États membres européens à faire de même.
  • Soutenir, au sein du Conseil des droits de l’homme, la publication de la Base de données des Nations Unies listant les entreprises impliquées dans la colonisation, et garantir que des moyens suffisants soient alloués au Haut-Commissariat aux droits de l’Homme pour en assurer une mise à jour régulière.
  • Insérer dans les traités bilatéraux existants et à venir entre la Belgique et Israël une clause de différenciation excluant les colonies israéliennes du bénéfice de ces traités.

AU NIVEAU EUROPÉEN

  • Appliquer le principe de différenciation (ou de non-reconnaissance de la souveraineté israélienne sur les colonies) dans tous les domaines de coopération de l’UE avec Israël (commerce avec les colonies, transferts de données, coopération policière, coopération académique, standards de commercialisation pour les fruits et les légumes, etc.).

POUR EN SAVOIR PLUS

[1CIJ, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, 9 juillet 2004, §§ 118-122

[2Report of the independent international fact-finding mission to investigate the implications of the Israeli settlements on the civil, political, economic, social
and cultural rights of the Palestinian people throughout the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, Human Rights Council, 7 February 2013

[3UNSG, Israeli settlements in the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, and the Occupied Syrian Golan, 1 November 2017 (UN A/72/564), §13 ; Yesh Din, Annexation Legislation Database (regularly updated).

[4The Guardian, Netanyahu vows to annex large parts of occupied West Bank, 11 September 2019

[5European Commission, EU-Israel Technical Arrangement, 2005

[6C.J.U.E., 25 février 2010, Firma Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Hafen, C-386/08

[7L’étiquetage des produits des colonies israéliennes : une mission impossible ?, campagne Made in Illegality (sur cncd.be), 10 octobre 2017

[8European Council, Foreign Affairs Council conclusions on the Middle East Peace Process, 10 December 2012

[9European Commission, Guidelines on the eligibility of Israeli entities and their activities in the territories occupied by Israel since June 1967 for grants, prizes and financial instruments funded by the EU from 2014 onwards, 19 July 2013

[10Communication interprétative relative à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis juin 1967, Commission européenne, 12 novembre 2015 (UE 2015/C 375/05)

[11Suite à la publication de la Communication de la commission en 2015, l’avis aux détaillants a été mis à jour : SPF Economie, Recommandation relative à l’étiquetage des marchandises en provenance des territoires palestiniens (mise à jour 8 juin 2018)

[12L’étiquetage des produits des colonies israéliennes... op. cit

[13Messages communs visant à sensibiliser les entreprises et les citoyens de l’UE par rapport à la participation à des activités économiques et financières dans les colonies israéliennes sur le site du Ministère belge des affaires étrangères, juillet 2014 (mise sur le site du SPF Economie - 8 mars 2018)

[14Chambre des représentants de Belgique, Résolution sur l’appui de la Belgique à une relance du processus de paix au Proche-Orient, 24 novembre 2016

[15éponse du Ministre des Affaires étrangères à Marco Van Hees (PTB-PVDA) sur la base de données, Chambre des représentants, Commission des relations extérieures, 17 octobre 2018, (p. 35-36)

[16Nathalie Janne d’Othée, Colonisation israélienne. Nouveau report pour la base de données de l’ONU, CNCD-11.11.11, 2 octobre 2019.

[17ECFR, Differentiation tracker, October 2019

[18Convention on social security between the Kingdom of Belgium and the State of Israel, 24 March 2014 (UN treaties : No. 54965)

[19L’étiquetage des produits des colonies israéliennes... op. cit

[20François Dubuisson et Ghislain Poissonnier, La politique de différentiation de l’Union européenne à l’égard des produits originaires des colonies israéliennes. Quels fondements en droit international et en droit européen ?, dans Revue belge de droit international 2018/1, pp. 38-40

[21Oireachtas : Control of Economic Activity (Occupied Territories) Bill 2018

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