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La Coopération belge au développement déroule le tapis rouge au secteur privé

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute 2 janvier 2020

Beet the system - « Billions to Trillions », « Des milliards aux billions » : voici le nouveau slogan de la coopération au développement, sous-entendant que des milliards de subsides aux entreprises via les fonds publics vont générer des billions d’investissements privés dans les pays en développement. La Coopération belge a suivi cette tendance internationale en multipliant les initiatives d’appui au secteur privé, malgré une efficacité sujette à caution dans les pays pauvres.

Selon la CNUCED, les pays en développement manquent annuellement de 2 500 milliards USD pour financer les 17 Objectifs de développement durable (ODD) [1]. Avec une aide au développement inférieure à 150 milliards USD par an tous pays confondus [2], on est encore très loin du compte. Pour financer la réalisation des ODD, la priorité de la communauté internationale est dorénavant d’encourager la multiplication des investissements privés vers les pays en développement. Ceci, avec un slogan accrocheur : « From Billions to Trillions », ou « B2T » pour les adeptes ; sous-entendant que les milliards de l’aide au développement doivent permettre de mobiliser des billions de capitaux privés.

Comment cela fonctionne concrètement ? Le blending est un principe selon lequel de l’argent public tel que l’aide au développement est utilisé via différents instruments financiers pour encourager un acteur privé à investir dans un pays en développement. Ceci peut prendre plusieurs formes, comme un subside ou un taux d’intérêt préférentiel accordé à l’acteur privé pour réduire le coût initial de l’investissement, ou une garantie financière qui réduit le risque pour l’acteur privé. Qu’importe sa forme, c’est précisément ce principe du blending qui, selon l’économiste Sony Kapoor, « est au centre de toutes les discussions du financement du développement, et est maintenant largement crédité de pouvoirs magiques pour transformer des milliards d’argent de l’aide en billions d’investissements privés » [3].

La Belgique déroule le tapis rouge

La Belgique n’est pas en reste. Sous la législature 2014-2019, le ministre de la Coopération au développement Alexander De Croo a multiplié les initiatives pour renforcer les partenariats avec le secteur privé. Des rencontres ont été organisées pour discuter du rôle du secteur privé et des opportunités pour les entreprises belges dans les pays en développement [4]. Plusieurs instruments spécifiques ont été adoptés par la Coopération belge, à savoir : l’adoption d’une note stratégique sur l’appui au secteur privé en 2014 [5] ; la création de la SDG Charter for International development en 2016 (Charte initiée par le ministre De Croo promouvant la réalisation du développement durable dans le monde, signée en 2016 par des entreprises telles que Umicore, Unilever, Delhaize, KBC, Nestlé, Pfizer ou la BNP Paribas Fortis [6]) ; la création de contrats d’impact humanitaire [7] en 2017 en partenariat avec des investisseurs privés et la Croix Rouge pour construire des centres de réhabilitation au Nigeria, en RDC et au Mali ; une nouvelle loi en 2018 élargissant le mandat de la Société belge d’investissement BIO [8], dont le rôle est d’appuyer le secteur privé dans les pays en développement ; un projet de loi sur la politique de développement de la Belgique, proposé en 2018 (puis abandonné suite au départ de la NV-A du gouvernement fédéral), qui accordait un rôle accru au secteur privé dans la coopération au développement ; ou encore la création en décembre 2018 du Business Partnership Facility, un instrument financier géré par la Direction-Générale Coopération au Développement et Aide humanitaire (DGD) qui veut encourager le secteur privé à investir dans un pays en développement en offrant un subside entre 50.000 et 200.000 € à chaque acteur privé sélectionné via un appel à projets.

La Belgique a donc très rapidement encouragé ces nouvelles formes de coopération avec le secteur privé. Principal problème : la réalité des pays partenaires de la Coopération belge ne semble pas avoir été au cœur des réflexions. Et pour cause, la Coopération gouvernementale belge s’est engagée à se concentrer dans les pays les moins avancés (PMA, pays dont les indices de développement humain sont les plus faibles) et les Etats fragiles – une décision à saluer [9]. Mais le contexte de ces pays est souvent peu propice à accueillir des investissements privés massifs étant donné la fragilité de leur système économique et les problèmes de gouvernance. Par ailleurs, l’OCDE relève que sur les financements privés mobilisés par la Coopération belge sur la période 2012-2017, seuls 30% ont été destinés aux PMA [10]. De même, selon la loi du 19 mars 2013 [11], les quatre secteurs prioritaires de la Coopération belge sont : la santé ; l’éducation ; l’agriculture et l’infrastructure de base.

Des secteurs qui sont a priori davantage du ressort du secteur public. Et de manière assez paradoxale, selon l’OCDE, « les fonds privés mobilisés par la Belgique au cours de la période 2012-2017 ont essentiellement concerné des activités des secteurs des industries manufacturières, des industries extractives et de la construction (59%) ; de l’énergie (17%) ; et de services bancaires et financiers (16%)  » [12].

Plus inquiétant encore : alors que la communauté internationale estimait qu’1 dollar investi par les pouvoirs publics mobiliserait 3 dollars de capitaux privés via des instruments d’appui au secteur privé [13], les premières données au niveau mondial démontrent qu’on est en réalité loin du compte. En effet, jusqu’à présent, 1 dollar d’argent public n’aurait mobilisé que 0.75 dollar en moyenne de capitaux privés dans les pays en développement [14]. Les pouvoirs publics auraient ainsi, en moyenne, assumé 57% des coûts d’investissements d’instruments de blending – et jusqu’à 73% de ces coûts dans les pays à faible revenu [15]. Il s’agit donc, en réalité, de subsides colossaux au bénéfice du secteur privé. Et selon l’économiste Sony Kapoor, « cette situation peut distordre sérieusement le marché et résulter en une course malsaine vers le bas en ce qui concerne les prix et les termes du marché, avec une aide au développement rare qui est gaspillée pour des subsides inutiles aux investisseurs privés » [16].

Si les instruments d’appui au secteur privé ne sont pas adaptés aux pays partenaires et aux secteurs prioritaires de la Coopération belge, si l’analyse des données mondiales démontrent qu’ils n’ont pas permis de mobiliser les capitaux privés espérés et qu’ils constituent de plus en plus des subsides excessifs qui risquent de distordre les marchés locaux : pourquoi alors investir tant dans une politique et des instruments financiers d’appui au secteur privé dans la Coopération belge ?

Appui au secteur privé local, ou intérêts économiques propres ?

Sous couvert d’une volonté d’innovation et de relations « win-win », la Coopération belge serait-elle progressivement en train d’ouvrir la porte à l’instrumentalisation de l’aide au développement pour le bénéfice de ses propres entreprises, au détriment des populations les plus pauvres du monde ? Il s’agit en tout cas d’une tendance internationale : selon Oxfam par exemple, l’instrument de blending « Good Growth Facility » des Pays-Bas contient des dispositions pour soutenir spécifiquement les entreprises néerlandaises [17]. Et lorsqu’on analyse les textes et initiatives politiques au niveau belge, l’on se rend compte que l’objectif de la Coopération belge n’est pas uniquement d’appuyer le secteur privé local des pays en développement, que ce soit l’agriculteur burundais ou la PME malienne. Par exemple, une note de la DGD sur la mise en œuvre de l’appui au secteur privé approuvée par le ministre De Croo en 2017 [18] fait allusion aux entreprises belges et internationales à de nombreuses reprises. La note recommande par exemple de développer un partenariat avec l’Instituut Duurzame Handel (IDH) néerlandais, qui travaille avec des entreprises telles que Callebaut, Unilever et Heineken. Dans la liste des activités à mettre en place, la note stipule en outre qu’il faudra apporter davantage de soutien aux sociétés belges et internationales qui veulent s’établir dans des pays en développement. Elle attribue aux ambassades belges un rôle spécifique à cet égard pour les entreprises belges.
En parallèle, c’est justement la société du Port d’Anvers qui s’est vu attribuer en 2018 la gestion du Port de Cotonou au Bénin, suite à un accord de coopération avec l’agence de développement Enabel qui s’inscrit dans un financement de 450 millions € sur une période de 2 à 3 ans. «  Il s’agit du plus grand projet portuaire en Afrique », affirme M. Waterschoot, directeur général de Port Antwerp International, qui n’oublie certainement pas de spécifier qu’ils ont simplement répondu à un appel d’offres public lancé par le gouvernement béninois [19].

Plus récemment, le projet de loi sur la politique de développement proposé par le ministre De Croo était également inquiétant : selon son exposé des motifs, « la politique belge de développement conclut des partenariats avec le secteur privé. Des subsides peuvent ainsi être versés aux entreprises qui mettent en œuvre des interventions de développement durable, par exemple lorsque des entreprises sont désireuses d’investir dans les pays en développement et d’importer depuis ces pays  » [20]. Sans définition précise du type d’entreprises auxquelles on fait allusion, l’on pourrait aisément s’inquiéter de voir la promotion des intérêts économiques belges prendre le pas sur les objectifs de réduction de la pauvreté et des inégalités dans le monde.

La prudence reste donc de mise. Il s’agira d’abord pour le prochain ministre de la Coopération au développement d’assurer que toute utilisation de l’aide belge soit en adéquation avec le contexte et les besoins des pays partenaires. Il faudra clarifier les objectifs de la stratégie d’appui au secteur privé par la Coopération belge, afin de concentrer, le cas échéant, les financements sur le secteur privé local des pays en développement lorsque ceux-ci sont jugés adéquats – plutôt que les utiliser pour offrir des subsides aux entreprises belges ou internationales déjà compétitives à l’échelle mondiale.

[1CNUCED (2014), World Investment Report 2014. Investing in the SDGs : an action plan, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

[2OCDE (2019), Net ODA, https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm

[4Voir par exemple les communications du Ministre : « Alexander De Croo et Paul Polman plaident pour le rôle du secteur privé dans le développement durable international », 7 juin 2017, https://www.decroo.belgium.be/fr/alexander-de-croo-et-paul-polman-plaident-pour-le-r%C3%B4le-du-secteur-priv%C3%A9-dans-le-d%C3%A9veloppement

[5DGD (2014), Note stratégique : Coopération belge au développement et secteur privé local : un appui au service du développement humain durable, https://diplomatie.belgium.be/sites/default/files/downloads/note_secteur_prive.pdf

[7Plus communément appelés Humanitarian impact bonds  ; voir ici pour plus d’information : https://www.decroo.belgium.be/en/icrc-and-belgium-pioneer-first-humanitarian-impact-bond

[8Loi modifiant la loi du 3 novembre 2001 relative à la création de la Société belge d’Investissement pour les Pays en Développement et la loi du 23 novembre 2017 portant modification du nom de la Coopération technique belge et définition des missions et du fonctionnement de Enabel, Agence belge de Développement, 25 octobre 2018, http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=2018102514&table_name=loi

[9De la liste des 14 pays partenaires de la Coopération gouvernementale belge, tous sont soit un PMA, soit un Etat fragile, soit les deux – à l’exception du Maroc.

[11Loi relative à la Coopération [belge] au Développement, 19 mars 2013, http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=2013031906&table_name=loi

[13Blended Finance Taskforce (2018), Better finance, Better world, Consultation paper of the blended finance taskforce, http://s3.amazonaws.com/aws-bsdc/BFT_BetterFinance_final_01192018.pdf

[14Attridge S., Engen L. (2019), Blended finance in the poorest countries, Overseas Development Institute, https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/12666.pdf

[15Attridge S., Engen L. (2019), op. cit.

[16Kapoor S. (2019), op. cit. 

[17Oxfam (2019), No blind trust in blending, https://oxfameu.blogactiv.eu/2019/07/12/no-blind-trust-in-blending/

[18(2018), Belgian International Development Policy for Private sector development : Framework and strategies, https://diplomatie.belgium.be/sites/default/files/downloads/belgian_international_development_policy_for_private_sector_development_-_framework_and_strategies.pdf

[19Simoens C. (2019), Le Port d’Anvers à la barre à Cotonou, https://www.glo-be.be/index.php/fr/articles/le-port-danvers-la-barre-cotonou

[20Chambre des Représentants (2018), Projet de loi relatif à la politique de développement, 11 décembre 2018, Doc 3423/001.

Source : article rédigé pour la revue « Beet the system » de FIAN Belgium.

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